中央生態環保督察披露地方存在保護區監管不嚴問題

近日，第(di)二輪(lun)第(di)四批(pi)中央生態環(huan)保(bao)督(du)察(以下簡稱督(du)察組)公開通報7起典型案例，其(qi)中兩起涉及保(bao)護區問題。一(yi)起是(shi)湖北省通山(shan)縣九宮山(shan)國家級(ji)自(zi)然保(bao)護區核心區和緩沖區內小水(shui)電清理(li)整改工作(zuo)滯(zhi)后(hou);另一(yi)起是(shi)四川省眉山(shan)市在集中式飲(yin)用水(shui)水(shui)源地周(zhou)邊違規開發房地產(chan)。

督察(cha)組(zu)(zu)指出，目(mu)前，九宮山國家(jia)級自(zi)然保(bao)護區(qu)(qu)核(he)心區(qu)(qu)和緩沖(chong)區(qu)(qu)內(nei)(nei)共有(you)6座(zuo)(zuo)(zuo)小(xiao)水(shui)電(dian)(dian)站，其中，核(he)心區(qu)(qu)內(nei)(nei)3座(zuo)(zuo)(zuo)。按照規定(ding)，這6座(zuo)(zuo)(zuo)小(xiao)水(shui)電(dian)(dian)均應(ying)在(zai)去年年底前退出。“2018年4月(yue)以(yi)來，眉山市、仁壽縣在(zai)黑(hei)龍灘(tan)飲用水(shui)水(shui)源準保(bao)護區(qu)(qu)內(nei)(nei)共審批房地產項目(mu)20個。”據(ju)督察(cha)組(zu)(zu)介紹，黑(hei)龍灘(tan)水(shui)庫(ku)(ku)北(bei)部及西(xi)北(bei)部區(qu)(qu)域大(da)量植被(bei)遭到毀壞(huai)，原有(you)林木已被(bei)成片高(gao)樓和洋房取代，水(shui)源涵養功能基本喪(sang)失，影響了黑(hei)龍灘(tan)水(shui)庫(ku)(ku)生態系(xi)統的原真(zhen)性和完整性。

通過這兩起典型(xing)案例不難發現，當地(di)方(fang)面臨(lin)要(yao)發展經濟還(huan)是(shi)要(yao)保護生(sheng)態環境或者(zhe)如何實(shi)現二者(zhe)雙贏時，仍然有一些地(di)方(fang)難以(yi)做出正確選擇(ze)。更(geng)不該發生(sheng)的(de)是(shi)，通山(shan)縣企圖(tu)以(yi)調代改，繼續(xu)保留這些小水電站。而眉山(shan)則為保護區內(nei)的(de)房(fang)地(di)產開(kai)發“開(kai)綠燈”。

督察進駐時(shi)仍有5座小水電站運行

1982年，經通山(shan)縣人民政(zheng)府批(pi)準九宮(gong)(gong)山(shan)自(zi)然(ran)(ran)保(bao)(bao)護(hu)區(qu)(qu)成立(li)，1988年2月，這一(yi)保(bao)(bao)護(hu)區(qu)(qu)成為湖北省第一(yi)批(pi)省級(ji)森(sen)林和(he)野生(sheng)(sheng)(sheng)動物類型(xing)自(zi)然(ran)(ran)保(bao)(bao)護(hu)區(qu)(qu)，2007年4月，晉升為國家(jia)級(ji)自(zi)然(ran)(ran)保(bao)(bao)護(hu)區(qu)(qu)。九宮(gong)(gong)山(shan)自(zi)然(ran)(ran)保(bao)(bao)護(hu)區(qu)(qu)是華中(zhong)地區(qu)(qu)生(sheng)(sheng)(sheng)態系統保(bao)(bao)存(cun)完(wan)好的保(bao)(bao)護(hu)區(qu)(qu)之一(yi)，國家(jia)珍稀(xi)瀕(bin)危保(bao)(bao)護(hu)野生(sheng)(sheng)(sheng)植物十(shi)分(fen)豐富，保(bao)(bao)護(hu)區(qu)(qu)內國家(jia)一(yi)級(ji)、二(er)級(ji)保(bao)(bao)護(hu)動物多達39種，在生(sheng)(sheng)(sheng)物多樣性保(bao)(bao)護(hu)和(he)長江中(zhong)下游生(sheng)(sheng)(sheng)態環境(jing)建設中(zhong)具(ju)有十(shi)分(fen)重要的作用。

2018年(nian)(nian)，國家(jia)有關部門聯合(he)印(yin)發《關于開展(zhan)長江經(jing)濟(ji)帶小(xiao)水電清理整改工作的意見》。根據意見要(yao)求，2020年(nian)(nian)底前，位于自然保護區(qu)(qu)(qu)核(he)心區(qu)(qu)(qu)或緩沖區(qu)(qu)(qu)內的水電站原則上要(yao)退出;在保護區(qu)(qu)(qu)批(pi)準(zhun)設立前合(he)法合(he)規建(jian)設的水電站，可以限期退出，但不得超過2022年(nian)(nian)。

今(jin)年(nian)9月，督察組進(jin)駐(zhu)湖北后(hou)發現，九宮山自(zi)然保護(hu)區核心區和緩沖區內共有6座(zuo)(zuo)小水(shui)(shui)電(dian)站，分別(bie)為集(ji)(ji)潭一級、安平二級、集(ji)(ji)潭二級水(shui)(shui)電(dian)站;緩沖區內3座(zuo)(zuo)，分別(bie)為太陽、石凱(kai)、安平三級水(shui)(shui)電(dian)站。隨后(hou)，督察組對(dui)這6座(zuo)(zuo)小水(shui)(shui)電(dian)的清退(tui)情況展開調查。督察組通過對(dui)地方(fang)提(ti)供的資料進(jin)行核實發現，這6座(zuo)(zuo)小水(shui)(shui)電(dian)站均(jun)應(ying)在2020年(nian)底前退(tui)出(chu)。但(dan)通山縣(xian)卻放松要求，將退(tui)出(chu)時(shi)間延(yan)遲至2022年(nian)底。督察組指(zhi)出(chu)，截至督察進(jin)駐(zhu)時(shi)仍有5座(zuo)(zuo)小水(shui)(shui)電(dian)站在運行。

督察(cha)組還發現，石凱水電(dian)站不(bu)僅不(bu)退出，反而擴(kuo)大產能。2014年，在未辦理相關審批(pi)手續(xu)的情況下，石凱水電(dian)站進行改造擴(kuo)建，裝(zhuang)機容量由(you)400千瓦(wa)(wa)和(he)250千瓦(wa)(wa)各一臺(tai)改造為兩(liang)臺(tai)400千瓦(wa)(wa)。

“位于保護區核心區的集(ji)潭二(er)級(ji)水電站(zhan)在相關材料(liao)中稱其首次(ci)投產(chan)日(ri)(ri)期(qi)為(wei)2003年5月(yue)(yue)，并以其在環(huan)評法生效時間(jian)(2003年9月(yue)(yue)1日(ri)(ri))前建設(she)為(wei)由，認為(wei)無須(xu)辦(ban)理(li)環(huan)評審批手續。但督察發現，集(ji)潭二(er)級(ji)水電站(zhan)兩臺水輪發電機銘牌標識(shi)的出廠(chang)日(ri)(ri)期(qi)分別為(wei)2003年12月(yue)(yue)和(he)2005年1月(yue)(yue)。”督察組(zu)指出，集(ji)潭二(er)級(ji)水電站(zhan)不可能(neng)在2003年5月(yue)(yue)投產(chan)發電，水電站(zhan)應(ying)辦(ban)理(li)環(huan)評審批手續，卻一(yi)直沒有辦(ban)理(li)。

同時，按照國(guo)家有關(guan)部門加強(qiang)長江經濟帶小水電站(zhan)生(sheng)(sheng)態(tai)(tai)流量(liang)監(jian)管的要求，要確保小水電站(zhan)穩定足(zu)額下(xia)泄生(sheng)(sheng)態(tai)(tai)流量(liang)，并于(yu)2020年12月(yue)底前安裝動態(tai)(tai)視(shi)頻(pin)在線監(jian)控設備，開(kai)展生(sheng)(sheng)態(tai)(tai)流量(liang)監(jian)測(ce)工作。

但督察(cha)組(zu)(zu)發(fa)(fa)現，九宮(gong)山自(zi)(zi)然保護區(qu)內(nei)的6座小水(shui)電站(zhan)均未設置能保障(zhang)穩(wen)定足額(e)下(xia)泄生(sheng)態(tai)(tai)(tai)流(liu)(liu)量(liang)的設施，也未開(kai)展生(sheng)態(tai)(tai)(tai)流(liu)(liu)量(liang)監(jian)測。其(qi)中，集(ji)潭二(er)級水(shui)電站(zhan)還存在私自(zi)(zi)封堵生(sheng)態(tai)(tai)(tai)流(liu)(liu)量(liang)泄放(fang)通道(dao)(dao)行為。今年(nian)9月3日督察(cha)組(zu)(zu)現場督察(cha)發(fa)(fa)現，集(ji)潭二(er)級電站(zhan)在大壩中間新(xin)挖(wa)一個放(fang)水(shui)口作為生(sheng)態(tai)(tai)(tai)流(liu)(liu)量(liang)泄放(fang)通道(dao)(dao)，但該(gai)通道(dao)(dao)卻被擋板(ban)封堵，無生(sheng)態(tai)(tai)(tai)流(liu)(liu)量(liang)下(xia)泄，導致下(xia)游河道(dao)(dao)干涸。

飲用水源準保護(hu)區違規開發房(fang)地產(chan)

位于眉(mei)山(shan)市(shi)仁壽縣的(de)(de)黑龍灘(tan)水(shui)庫是(shi)眉(mei)山(shan)市(shi)區(qu)(qu)、仁壽縣、樂山(shan)市(shi)井研(yan)縣近300萬名群(qun)眾的(de)(de)飲(yin)用水(shui)水(shui)源(yuan)地，生(sheng)態功能(neng)和地位十分重要。但是(shi)，今年(nian)9月，督察組深入眉(mei)山(shan)市(shi)仁壽縣下沉督察時卻發(fa)現，近年(nian)來，眉(mei)山(shan)市(shi)、仁壽縣違法在黑龍灘(tan)飲(yin)用水(shui)水(shui)源(yuan)準保護(hu)區(qu)(qu)內規(gui)劃建設大量房地產項目，對保護(hu)區(qu)(qu)生(sheng)態功能(neng)造成嚴重影響。

督察(cha)組下沉督察(cha)發現，2017年12月(yue)，四川(chuan)省人大常委會(hui)會(hui)議批準(zhun)《眉山市(shi)集中(zhong)(zhong)式飲(yin)用水(shui)水(shui)源地保(bao)(bao)護(hu)(hu)(hu)條(tiao)例》(以下簡稱(cheng)《條(tiao)例》)，《條(tiao)例》禁(jin)止在準(zhun)保(bao)(bao)護(hu)(hu)(hu)區(qu)內新(xin)增居(ju)民(min)集中(zhong)(zhong)居(ju)住點。但督察(cha)卻(que)發現，2018年4月(yue)以來，眉山市(shi)、仁壽縣(xian)違反《條(tiao)例》規(gui)定，在黑龍灘(tan)飲(yin)用水(shui)水(shui)源準(zhun)保(bao)(bao)護(hu)(hu)(hu)區(qu)內大肆開發房地產(chan)項(xiang)目，導致準(zhun)保(bao)(bao)護(hu)(hu)(hu)區(qu)內居(ju)民(min)集中(zhong)(zhong)居(ju)住點大量增加。

其中，長島未來城、天府(fu)生態城兩個(ge)片(pian)區已審(shen)批房地(di)產項目20個(ge)，規劃建(jian)(jian)(jian)設樓(lou)房1097棟(dong)(其中低(di)層(ceng)(ceng)樓(lou)房542棟(dong))，總用(yong)地(di)面積約(yue)3222畝，建(jian)(jian)(jian)筑面積約(yue)332萬(wan)(wan)平方米(mi)。督察組說，截至目前，兩個(ge)片(pian)區已建(jian)(jian)(jian)成樓(lou)房322棟(dong)(全部為低(di)層(ceng)(ceng))，占(zhan)地(di)約(yue)546畝，建(jian)(jian)(jian)筑面積約(yue)37萬(wan)(wan)平方米(mi);在建(jian)(jian)(jian)樓(lou)房775棟(dong)(其中低(di)層(ceng)(ceng)樓(lou)房220棟(dong))，占(zhan)地(di)約(yue)2676畝，建(jian)(jian)(jian)筑面積約(yue)295萬(wan)(wan)平方米(mi)。大量低(di)層(ceng)(ceng)樓(lou)房鄰(lin)水(shui)(shui)而建(jian)(jian)(jian)，嚴(yan)重擠占(zhan)飲用(yong)水(shui)(shui)水(shui)(shui)源(yuan)地(di)生態保護(hu)空間。

督(du)察組現場調(diao)查發現，黑(hei)(hei)龍(long)灘飲用(yong)水水源準保護區違規建設的房地產項目(mu)嚴重(zhong)破壞黑(hei)(hei)龍(long)灘水源地生(sheng)態環境。

據督察組(zu)介紹，《四(si)川省(sheng)飲(yin)(yin)用(yong)(yong)水(shui)水(shui)源保護(hu)管理條例(li)》規(gui)定，地表水(shui)飲(yin)(yin)用(yong)(yong)水(shui)水(shui)源準保護(hu)區內，禁止非更(geng)新性(xing)、非撫育性(xing)采伐(fa)和(he)破壞(huai)飲(yin)(yin)用(yong)(yong)水(shui)水(shui)源涵養林(lin)(lin)、護(hu)岸林(lin)(lin)和(he)其他植被(bei)。但督察發(fa)現，2018年(nian)以來，四(si)川省(sheng)林(lin)(lin)業和(he)草原局違規(gui)為(wei)有關房地產項(xiang)目辦理林(lin)(lin)地使(shi)用(yong)(yong)手續(xu)，導致(zhi)黑龍灘飲(yin)(yin)用(yong)(yong)水(shui)水(shui)源準保護(hu)區342.56畝(mu)林(lin)(lin)地被(bei)侵(qin)占，其中防護(hu)林(lin)(lin)63.45畝(mu)。同時(shi)，由(you)于監(jian)督管理不到位，2018年(nian)以來，黑龍灘流域內還發(fa)生(sheng)88件破壞(huai)林(lin)(lin)地案件，涉(she)及林(lin)(lin)地面積761.58畝(mu)，其中防護(hu)林(lin)(lin)56.80畝(mu)。

督(du)察(cha)組在現場看到(dao)，黑龍(long)灘水庫(ku)北部(bu)及西(xi)北部(bu)區域大量植被遭到(dao)毀(hui)壞，原(yuan)有(you)林(lin)木已(yi)被成(cheng)片(pian)高樓和洋(yang)房取代，水源涵養功能基(ji)本喪失，影響了黑龍(long)灘水庫(ku)生(sheng)態系統的原(yuan)真性和完整性。此外，根據四川省人(ren)民(min)政(zheng)府批(pi)準(zhun)的《四川省黑龍(long)灘生(sheng)態環境保護試點(dian)總(zong)體實施方案》，眉山市應(ying)于2017年年底前(qian)建成(cheng)生(sheng)態環境保護工程項目53項。截至此批(pi)督(du)察(cha)時(shi)仍有(you)8個(ge)項目未完成(cheng)甚(shen)至未實施，其中應(ying)建設(she)的4000畝生(sheng)態涵養林(lin)只(zhi)完成(cheng)了192畝，僅(jin)占4.8%。

地(di)方(fang)政府為違規房地(di)產開發“開綠燈”

《湖(hu)北省長(chang)江(jiang)經濟(ji)帶(dai)小(xiao)(xiao)(xiao)水(shui)電(dian)(dian)(dian)(dian)清理整改工作(zuo)實施(shi)方案(an)(an)》要(yao)(yao)求，退出(chu)(chu)類水(shui)電(dian)(dian)(dian)(dian)站應(ying)制(zhi)定“一(yi)站一(yi)策”退出(chu)(chu)方案(an)(an)，同(tong)時還(huan)要(yao)(yao)明確退出(chu)(chu)時間，擬定退出(chu)(chu)程序。2019年10月，通山縣發布《通山縣小(xiao)(xiao)(xiao)水(shui)電(dian)(dian)(dian)(dian)清理整改“一(yi)站一(yi)策”工作(zuo)方案(an)(an)》，提(ti)出(chu)(chu)要(yao)(yao)進一(yi)步(bu)制(zhi)定退出(chu)(chu)類小(xiao)(xiao)(xiao)水(shui)電(dian)(dian)(dian)(dian)站具體拆(chai)除方案(an)(an)，“但之后一(yi)直(zhi)沒有編(bian)制(zhi)具體拆(chai)除方案(an)(an)，也沒有啟(qi)動實質性工作(zuo)。”督察組(zu)指(zhi)出(chu)(chu)，通山縣還(huan)以(yi)(yi)“部分地塊保(bao)護區(qu)設立前(qian)就(jiu)存在(zai)合法(fa)的(de)水(shui)利水(shui)電(dian)(dian)(dian)(dian)設施(shi)”的(de)不實理由，在(zai)上報的(de)自然保(bao)護地整合優(you)化預(yu)案(an)(an)中，將6座小(xiao)(xiao)(xiao)水(shui)電(dian)(dian)(dian)(dian)站所在(zai)區(qu)域由原國(guo)家級(ji)自然保(bao)護區(qu)核心區(qu)和緩(huan)沖(chong)區(qu)調(diao)整為一(yi)般控(kong)制(zhi)區(qu)，企(qi)圖(tu)以(yi)(yi)調(diao)代(dai)改，繼續保(bao)留這6座小(xiao)(xiao)(xiao)水(shui)電(dian)(dian)(dian)(dian)站。

而在黑龍灘飲用水水源準(zhun)保護(hu)區內違規建設房(fang)地產問題中，督察(cha)組(zu)指(zhi)出(chu)(chu)，2020年4月，眉山市人大法工(gong)委在無法律解釋(shi)權(quan)的情況下，向仁壽縣人民(min)政府出(chu)(chu)具違背立法本意的法律解釋(shi)。

據督察組介紹，2018年2月，眉山市(shi)城(cheng)鄉規劃委員(yuan)會在審議(yi)天府生態(tai)城(cheng)、長島未來城(cheng)片區(qu)項目(mu)規劃時明確，眉山市(shi)人(ren)大(da)(da)常(chang)委會要對(dui)《條(tiao)(tiao)例》有關禁止性條(tiao)(tiao)款作(zuo)出書面(mian)說明。“眉山市(shi)人(ren)大(da)(da)常(chang)委會法(fa)(fa)制工作(zuo)委員(yuan)會在無法(fa)(fa)律解釋權的(de)情況下，分別于(yu)2018年3月、2020年4月向黑龍(long)灘(tan)(tan)風景區(qu)管委會、仁(ren)壽(shou)縣(xian)人(ren)民(min)政府出具書面(mian)說明，違(wei)背(bei)立(li)法(fa)(fa)本意，將(jiang)《條(tiao)(tiao)例》中‘禁止在準(zhun)保護(hu)(hu)(hu)區(qu)內(nei)新增居民(min)集(ji)中居住點’的(de)規定，解釋為‘本款規定的(de)立(li)法(fa)(fa)原意是禁止在準(zhun)保護(hu)(hu)(hu)區(qu)內(nei)場(chang)鎮規劃區(qu)外的(de)農(nong)村(cun)地(di)區(qu)新增居民(min)集(ji)中居住點’。”督察組認為，這實際上是為保護(hu)(hu)(hu)區(qu)內(nei)房地(di)產(chan)開(kai)(kai)發(fa)“開(kai)(kai)綠燈”。由此，直接導(dao)致黑龍(long)灘(tan)(tan)飲用水水源準(zhun)保護(hu)(hu)(hu)區(qu)內(nei)20個房地(di)產(chan)項目(mu)相繼違(wei)法(fa)(fa)開(kai)(kai)工建(jian)設。

針對(dui)湖北、四川兩地保(bao)(bao)護區存(cun)在的問(wen)題，督察組(zu)指出(chu)，通山(shan)縣態度消(xiao)極，對(dui)自然(ran)保(bao)(bao)護區核心區、緩沖區內(nei)的小(xiao)水(shui)電(dian)站(zhan)整(zheng)改(gai)不(bu)(bu)力(li);對(dui)小(xiao)水(shui)電(dian)站(zhan)不(bu)(bu)能穩定足(zu)額下泄生(sheng)態流量(liang)問(wen)題監管不(bu)(bu)力(li)，影響生(sheng)態環境。眉山(shan)市、仁壽縣貫徹落(luo)實生(sheng)態優先、綠色發(fa)展(zhan)理念存(cun)在偏差，沒有正確(que)處(chu)理好(hao)發(fa)展(zhan)與(yu)保(bao)(bao)護的關系，對(dui)黑龍(long)灘水(shui)庫的特殊重要地位(wei)認識(shi)不(bu)(bu)到(dao)位(wei)，飲用水(shui)水(shui)源地保(bao)(bao)護不(bu)(bu)力(li)。(法制日報)